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[OPINIÓN] Patronazgo: cómo los políticos fidelizan a una parte de la clase media ofreciéndole empleo público

Por Emmanuelle Barozet y Vicente Espinoza

Publicada en Ciper Chile

El Estado ofrece un millón de puestos de trabajo y el consenso es que mucho de ese empleo corresponde a patronazgo, es decir, se da a cambio de votos. Los datos sugieren que los parlamentarios son los mayores usuarios de esa estrategia que recluta entre los sectores medios y los vuelve fieles. Esa mesocracia suele criticar el nepotismo y el amiguismo de la elite, pero este profundo análisis sobre cómo opera y cuánto nos daña el patronazgo, la invita a mirarse al espejo: ¿Cuánto pesaron sus méritos al ser contratada en el Estado?

Habitualmente se piensa que el clientelismo es una práctica que alcanza a personas con grandes necesidades. Nuestra investigación muestra que, como resultado de la mejora en los estándares de vida en Chile, la población que superó los niveles de pobreza se ha vuelto menos permeable a formas de clientelismo dirigidas a los más pobres (fundamentalmente ayudas sociales) y ha empezado a ser sensible a un clientelismo que usa el empleo público para fidelizar el voto.

En la columna anterior analizamos la captura del voto popular (ver columna). Aquí, abordaremos cómo funciona el clientelismo hacia la clase media y media baja. Nuestros datos provienen de un trabajo que incluyó 150 entrevistas en seis regiones y la revisión de discusiones legislativas en torno a las principales leyes anticorrupción y probidad aplicadas en Chile después de los escándalos político-financieros de 2015 (ver detalle en columna 1).

A pesar de su gran impacto en el empleo público, el clientelismo hacia la clase media se menciona poco en la academia (Moriconi, 2011, Mimica, Navia, 2019) y aparece en forma episódica en la prensa[1]Quienes criticamos a la elite por su nepotismo y amiguismo, también debiéramos mirarnos en el espejo, sobre todo quienes para trabajamos para el Estado… ¿cómo andamos por casa?

En el debate público domina la idea de que todos quienes son contratados por el Estado son finalmente operadores políticos. En esta columna queremos reenfocar el problema: sin duda hay operadores cuya función es hacer proselitismo junto con otros que actúan de forma oportunista para hacer del empleo público una sinecura. También hay otros que llegan para asegurar que los beneficios sociales alcancen a los votantes -como lo vimos en columnas anteriores- y otros aún, que llegan a implementar políticas que otros funcionarios no quieren o no se atreven a impulsar.

Pero, a nuestro entender, el aspecto clave es otro: estas contrataciones ocurren porque el necesario crecimiento del aparato público[2] se ha hecho a través de mecanismos oblicuos, estirando contratas y honorarios. Esto ha dado lugar a un crecimiento inorgánico que actúa como caldo de cultivo para las políticas clientelares. Por ello, hoy no es tan sencillo identificar quién es “operador” y quién no.

PATRONAZGO Y EMPLEOMANÍA

La lógica general del clientelismo dirigido a la clase media es similar al que se enfoca en los sectores populares: el votante entrega su voto a una autoridad y esta devuelve un favor. Hoy las clases medias[3] son menos vulnerables a la oferta de bienes, pero los empleos públicos[4] le son muy apetecidos.

En sectores medios bajos, donde no siempre se puede acceder a una formación técnica o profesional, el clientelismo ofrece empleos de conserje, estafeta, junior, chofer, aseador en el municipio o la oficina parlamentaria. También jardinero o encargado de aseo y ornato. Para personas con formación técnica y profesional, los cargos más comunes son secretarias, contadores, analistas, periodistas y asesores.

En ocasiones los salarios pueden ser menores que en el sector privado, pero eso se compensa con más estabilidad y acceso a beneficios como salas cuna, jardín infantil, departamentos de bienestar, respeto de los horarios, etc.

El término exacto para el clientelismo a cambio de empleo es “patronazgo” (Rehren, 2000; Calvo, Murillo, 2009) y se caracteriza porque genera un potente vínculo con la autoridad de quien depende que uno siga en el cargo, sobre todo en tiempos en que las plantas escasean y los honorarios abundan. Es decir, el patronazgo estructura una lealtad no solo en torno al partido, sino alrededor de la autoridad mediante la conformación de un lote. Esa autoridad puede ser un/una alcalde, intendente, diputado, senador o presidente de partido.

Si bien algunos entrevistados justifican el patronazgo argumentando que al ofrecer empleos realizan una política social, la práctica tiene un claro efecto nocivo sobre la democracia: permite mantener votos cautivos, a la vez que debilita el interés público (Mainwaring y Scully, 2008). También favorece los personalismos y da más posibilidad de reelección a la autoridad, pues maneja recursos y empleos públicos.

Al igual que otras “malas prácticas” descritas en las columnas anteriores, no se trata de un fenómeno nuevo. Desde el siglo XIX el empleo público fue un botín para los mandatarios de turno; y en la medida que los servicios del Estado crecieron, la oferta de empleo se volvió un tema estratégico para los partidos políticos y las autoridades (Cleaves, 1974). A comienzos del siglo XX Francisco Antonio Encina denunciaba esta práctica como “Empleomanía”.

Para abrir el debate citemos a un ex ministro de la Concertación, entrevistado en nuestra investigación, quien habló sin tapujos respecto de su período en el gabinete. Dijo que el que es político “te llena a la Subsecretaría de gente de su lote y te pone de jefe de gabinete a un dirigente de Huechuraba que tiene cuarto medio, con cuatro millones doscientos mil pesos al mes”. Ese dirigente habría ganado normalmente “quinientas lucas, con dificultad”, dijo el ex ministro. Con el sueldo de cuatro millones “está en la locura… Entonces, es de lealtad absoluta al que le dio esa oportunidad”[5].

Todos los gobiernos, nacional populistas, dictatoriales, o los que ha habido desde la vuelta a la democracia, tienen que enfrentar el mismo dilema: ¿cuál es la proporción adecuada de empleados públicos en relación con la masa salarial y cómo regular su contratación y desvinculación? ¿Qué es un sueldo justo? ¿Debe el funcionario hacer proselitismo? En resumen, ¿qué dilemas plantea este tipo de contratación en el empleo público y qué alcance tiene hoy en Chile para la clase media y la calidad de la democracia?

Cerraremos esta primera sección con algunas citas adicionales para ilustrar el fenómeno.

Primero, a nivel local, un concejal de un partido de la Nueva Mayoría en Iquique señala: “Creo que uno de los grandes dramas de los partidos hoy es que ya no son partidos, son básicamente agencias de empleo, agencias de colocación, de redes, y cuesta mucho militar”.

Un Secretario Ministerial (Seremi) en la VI Región explica que son pocos los que pueden postular a esos empleos. Cuando cuenta cómo se selecciona a una persona que ocupa un cargo como el suyo, señala que primero importa la confianza del superior que contrata; luego argumenta que los candidatos o candidatas emanan de los partidos en un contexto en el cual las personas que participan en ellos representan “dos por ciento, tres por ciento con suerte”. Es la militancia “la que se pone de acuerdo para elegir quién los guía a nivel comunal, provincial, regional y nacional”. El Seremi destaca la importancia de los mecanismos de poder en los nombramientos: “Se impone el que grita más, el que tiene más pachorra; de repente… el más pillo”.

Un vistazo a nivel nacional ofrece un ex ministro, quien se refiere a uno de los senadores más potentes hoy: “A mí me consta: el poder de ‘X’ es el empleo, así, tal cual. En todos los ministerios donde estuve, el llamado del diputado o senador es, o sobre un proyecto en su distrito que él quiere inaugurar, o para colocar a sus hombres y mujeres en puestos clave”.

Frente a este tipo de afirmación, el secretario general de un partido de derecha matiza: “Es difícil distinguir al militante interesado del que realmente quiere sumarse a un proyecto político. Es muy difícil”.

EN QUÉ ESTÁ LA LEY

Chile ha hecho esfuerzos para regular la contratación en el empleo público desde la vuelta a la democracia (ver la segunda columna de esta serie). La normativa básica la constituyen el Estatuto Administrativo (1986) que regula las relaciones “entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados”; y el Estatuto para Funcionarios Municipales (1989). En 2003, como respuesta a una serie de escándalos, se creó el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) para la selección de los altos cargos funcionarios.

Estos textos han sido modificados y completados debido a  movilizaciones de los gremios de los servicios públicos que promueven el desarrollo de carreras funcionarias, pero también debido al escrutinio de los medios y de una opinión pública cada vez menos tolerante a la falta de transparencia.

Las modificaciones han intentado limitar las contrataciones abusivas y los despidos o amarres masivos. Pero han tenido un impacto acotado y no han impedido que los cambios de gobierno sean acompañados de olas de despidos, llevando incluso a paros de la ANEF. En 2010, el presidente Sebastián Piñera justificó esta práctica: “Queremos llenar de innovadores y emprendedores (los servicios públicos) y ojalá, seguir avanzando en vaciar a nuestro gobierno de operadores políticos. Eso muchas veces no es comprendido”.

Lo mismo ocurrió en 2014 con el gobierno de Michelle Bachelet. En ese momento, menos de 1.000 cargos eran cubiertos por SADP, por lo que una gran cantidad de empleados de rango medio fue reemplazada por trabajadores afines a la nueva administración.

Esta situación es recurrente en municipalidades, gobiernos regionales e intendencias, que no están regidos por el SADP y donde el crecimiento de la estructura pública es más abultado. Los dimes y diretes entre ambas coaliciones sobre quién despide, no logran esconder que las contrataciones y los reemplazos masivos durante el cambio de administración, se sigue considerando un proceso “normal” como lo definió en 2014 el entonces vocero de gobierno, Álvaro Elizalde. La literatura se refiere a esta práctica como spoil system o sistema de despojo.

Un cambio comenzó a producirse a partir de 2014, cuando la Corte Suprema empezó a fallar a favor de trabajadores públicos -a contrata y a honorarios- que habían perdido sus trabajos en la ola de despidos masivos generada por el nuevo gobierno. Se registró entonces un “cambio de doctrina” en el que el Código del Trabajo se volvió central, y que coincide con la llegada a la sala laboral de la Corte Suprema de los ministros Gloria Ana Chevesich y Carlos Cerda. Ello llevó a que en 2016 la Controlaría estableciera criterios más estrictos respecto de los despidos.

En cuanto a la Comisión Engel -nombrada por la presidenta Michelle Bachelet a principios de 2015 para enfrentar la crisis generada por el financiamiento ilegal de la política-, esta tuvo que priorizar y los municipios no fueron su foco. Consciente de la gravedad del problema, en una entrevista en El Mercurio, Engel explicó: “En una escala de 1 a 7, los municipios obtuvieron un 2,4 en el Observatorio Anticorrupción de Espacio Público. Urgen perfeccionamientos”.

En resumen, para la mayor parte de la administración pública existen normas y en los últimos años se ha observado una acumulación de fallos a favor de la estabilidad en el empleo público. Pero desde el ejecutivo y el legislativo, la respuesta ha sido reactiva; y el clientelismo hacia la clase media no ha sido adecuadamente atacado. Si bien muchas veces se pone el foco en las “malas prácticas” de otras clases sociales, las que favorecen a la clase media son muy intensas y problemáticas para la democracia. A la fecha, no existe una propuesta modernizadora para ordenar el tema del empleo público, menos respecto del nivel municipal, que queda fuera del alcance del radar.

Como lo señala un diputado del Frente Amplio, el patronazgo no es tema prioritario, pues tienen “probablemente diez temas antes que ese, en materia de las exigencias que la ciudadanía nos hace”. Agrega que, mientras no sean gobierno, “tampoco está dentro de nuestro ámbito de competencias (…) Si fuésemos gobierno, yo lo pondría como prioridad, porque entorpece la función diaria y la confianza que tienen las personas sobre el gobierno”.

DE CUÁNTOS EMPLEOS HABLAMOS

Según la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) un millón de personas declara trabajar en el sector público, lo que corresponde a un 16% de los ocupados. De ellos, 350 mil trabaja en el gobierno central, de acuerdo a la Dirección de Presupuesto (DIPRES, 2018). ¿Cuántos responden a formas de fidelizar a sectores medios? No existen cifras oficiales, pero el consenso entre políticos y académicos es que mucho empleo público responde a la conformación de lotes por favores, ya sea a nivel regional, municipal e incluso ministerial.

Un experto pro-transparencia de derecha señala que los mecanismos de regulación del empleo público no son lo suficientemente profesionales como para impedir el clientelismo. Señala: “no me hago ninguna ilusión, opera mucho la discrecionalidad en la entrega de cargos y en toda esa manija interna.”

Esto es graficado por un juez del ámbito laboral que ha conocido casos de despidos sin razones legales luego de un cambio de mando en el gobierno. El juez señala que las plantas paralelas[6] “son una realidad de los últimos 20 años (…). Responden a un escenario de normas muy rígidas para la contratación pública, lo que ha favorecido el clientelismo político”.

Un argumento que repiten nuestros entrevistados es que los servicios del Estado estarían capturados por lotes y autoridades. Un ex ministro de derecha explica que muchas reparticiones del Estado son botines de grupos particulares: “Hay lotes al interior del sector público que representan distintas sensibilidades de partidos políticos. Yo creo que hoy los partidos políticos se refugian ahí; y eso también pasa en la derecha. Pasa en todos los partidos”.

Nuestros entrevistados denuncian enquistamiento en Aduanas, Sename, Senama, Vivienda y Policía, entre otros, ya sea por partidos o por lotes. Estos grupos operan particularmente cuando se requieren cargos con cierto nivel de calificación, donde se puede reclutar en sectores medios. Es ahí donde se puede observar de mejor manera la interacción entre la informalidad del reclutamiento y la selección de personal con las conductas oportunistas de las autoridades que aprovechan estos márgenes para pagar favores, canalizar más efectivamente los recursos hacia sus electores y para mantener sus posiciones de poder.

UN FENÓMENO MÁS PREOCUPANTE HOY

Chile es un Estado rentista. Gran parte de su riqueza se debe a la producción primaria y a la renta del cobre y otros minerales. Algunos sectores altamente tecnificados requieren de una mano de obra calificada, pero muchos otros descansan en una mano de obra poco preparada y mal remunerada.

El aumento del precio de las materias primas y particularmente el súper ciclo del cobre entre 1990 y 2014 permitió aumentar las arcas fiscales. En estos años, el gasto público llegó a representar cerca de un cuarto del PIB. Si agregamos el crecimiento económico de esos años, en realidad, la riqueza nacional se multiplica por tres. Eso permitió un aumento muy sostenido del empleo público que buscaba proveer mejores y mayores servicios a la población.

Otro elemento que hace aún más vigente el clientelismo de clase media es que el valor de los sueldos en el sector público ha aumentado más que en el sector privado, lo que lo hace más atractivo, particularmente para las personas con poca calificación. En cualquier país, rentista o no, controlar el aumento del empleo público en un contexto de aumento de las arcas fiscales es un problema crucial (Robinson et al., 2006).

Esto se acrecienta en municipios, donde las corporaciones municipales pocas veces rinden las cuentas que deberían rendir y han sido definidas como “caja del alcalde”, como señala el Observatorio Fiscal. Más aún, en aquellos municipios que tienen ingresos adicionales por casinos o patentes mineras.

Un estudio reciente muestra que, si bien en promedio no hay un aumento del gasto en personal en los municipios en años electorales en comparación con años no electorales, algunos gastan mucho más en personal de lo que autoriza la ley y varios tienen un número promedio de empleados por habitante muy superior al promedio nacional, para el período 2008-2012 (Mimica, Navia, 2019). Esta cifra varía entre 6,3 y 6,9 por 1.000 habitantes en años no electorales, pero sube a 7,8 en años electorales[7].

El alcalde de una ciudad de más de 100.000 habitantes nos explicó las contrataciones en las corporaciones municipales como un grupo de personas que ayudan en las campañas y luego copan puestos de trabajo: “No puedo contratar a un ingeniero civil industrial que llora tener la municipalidad, pero sí puedo contratar (…) un encargado de una batucada. Ese es el mejor ejemplo de esto”. Respecto de los funcionarios que “heredó” del alcalde anterior (que era de la coalición contraria), dijo: “La municipalidad tiene 400 funcionarios y hay 80 que no sé qué hacen. Están contratados como auxiliares de aseo, pero de los 80 solo ocho hacen aseo”.

LA MÍSTICA PERDIDA

Muchos entrevistados señalan que se erosionó la mística del militante de los años 80’ e inicios de los 90’, que trabajaba por un proyecto -a favor o en contra de la dictadura-, sin esperar necesariamente un sueldo a cambio. En esa época, dicen, en lugares como la Vicaría de la Solidaridad, un profesional se conformaba con tener plata para cigarrillos y movilización.

La política profesional actual ha llevado al incremento de los cargos. No solo crecen los servicios sociales del Estado, sino que los asociados a la descentralización, a las asesorías, etc. Por ejemplo, la creación de nuevas regiones involucró duplicar el gobierno regional y los servicios públicos, con sus seremis y todo el personal del gobierno regional y de los consejos regionales. El 2020 aumentará de nuevo los cargos, con la elección de los gobernadores regionales.

Los sueldos de los congresistas son bien conocidos. Lo que se conoce menos es lo que ganan concejales (alrededor de $700.000) y consejeros regionales (alrededor de $1.400.000). No son sueldos desmedidos, pero no siempre corresponden a trabajo a tiempo completo. Junto a estos cargos elegidos, existen sueldos y ventajas muy diversos y con sistemas opacos de remuneración tanto en municipios como en consejos regionales, intendencias y servicios del Estado en todos sus niveles.

La situación se vuelve más compleja en las zonas extremas, como el norte grande y Magallanes, donde las condiciones de aislamiento y las políticas de subsidio, junto con la escasez de empresas privadas, tienden a inflar la dotación de empleo público para bajar el desempleo. A esto se agrega la falta de mano de obra calificada, particularmente profesionales, la que migra a otros centros urbanos buscando mejores oportunidades.

Si bien no podemos cuantificar el fenómeno, nuestros entrevistados en seis regiones del país aluden con frecuencia a personas que reciben sueldos sin trabajar o lo hacen menos que las horas acordadas. Como se señaló en el caso de la Municipalidad de Maipú, se suele denunciar que esto corresponde a pago de favores por participar en campañas electorales.

LA PARLAMENTARIZACIÓN DE LA POLÍTICA

La parlamentarización de la política es una de las razones por las cuales se ha expandido el clientelismo de clase media. Una de las particularidades de Chile es que, pese a ser un Estado presidencialista, el Congreso tiene mucho poder sobre la burocracia pública (Valenzuela, 2016). Y esto se ha acrecentado con el debilitamiento los partidos políticos tradicionales.

En ese contexto, los parlamentarios se habrían transformado en la columna vertebral del sistema político, desde el nivel local (donde recogen sus votos) hasta el nivel nacional (pues discuten y votan las leyes) (Luna, Mardones, 2017), lo que aumenta su rol en la contratación en el sector público mediante clientelismo.

Un ex diputado dispara contra sus colegas más potentes o que han durado más en su cargo, señalando que son “dueños de la región” que representan, pues la llenan con cargos asociados a su origen político o especialidad profesional (arquitectos, abogados, médicos) o a su presencia en comisiones de la Cámara.

Criticando a uno de los principales parlamentarios del país, el ex diputado remarca que lo que le interesa es controlar cargos vinculados al área salud: “El director del hospital y el director del servicio estaban vinculados a él, muchas veces están vinculados por el eje sectorial”. Luego detalla los cargos claves a nivel regional que ese senador controla: “los Seremis, los tres gobernadores, unos cinco o seis servicios y unos cinco cargos del gobierno regional, y unos diez otros cargos importantes de programa. Entonces, a ver, 15 Seremis, cinco gobernadores promedio por región, 20; cinco cargos del gobierno regional, 25; cinco servicios más influenciables y llegamos a 30; y unos diez programas claves, es decir, hay 40 cargos, que es el vértice de poder”. Si a eso se le agregan los administrativos, secretarias y estafetas o choferes que cada cargo contrata a su vez, la cifra es muy relevante.

Un experto en transparencia detalla: “Eso yo lo llamo patronazgo (…); en el caso chileno los partidos políticos han perdido un poco su papel de proveedores de cargos públicos. Los que están ganando mayor influencia son los parlamentarios”. Ellos negocian su apoyo a determinados proyectos del ejecutivo a cambio de que sus fieles sean contratados en determinados ministerios. Según el experto esto indica que los partidos, además de un “debilitamiento externo”, también están sufriendo un “debilitamiento interno, que tiene que ver con los personalismos que se están dando al interior como resultado del poder cada vez más fuerte que tienen finalmente los congresistas”.

No se trata sólo de asegurar votos con empleos, sino que de establecer redes en toda la estructura del Estado que permitirán reducir los costos de transacción, resolver más rápido los problemas y solicitar fondos a distintos niveles de manera coordinada. Busca también impulsar políticas asociadas con las nuevas autoridades que pueden no ser implementadas por no ajustarse a las funciones definidas para los ya contratados.

¿Qué esperar entonces para los próximos años, por ejemplo, con nuevos cargos a nivel regional vinculados con los gobernadores, cuyas funciones y gabinetes aún están en curso de definición, pero que ya serán elegidos en 2020 y que engrosarán la cantidad de cargos discrecionales?

¿Podemos asegurar que el aumento de estos cargos permitirá una mejor gestión territorial, más cercana a las necesidades de los chilenos o aumentará la cantidad de fieles electores a disposición del lote de turno?

No son escasos los estudios que han demostrado que el proceso de descentralización en Chile no ha mejorado fundamentalmente el funcionamiento de su democracia (Montecinos, 2008). Quizá el mayor problema no sea la falta de legislación sino los deficientes sistemas de control que permiten un crecimiento inorgánico del aparato estatal, sin asignar los recursos humanos donde más se requiere.

Podemos entonces legítimamente preguntarnos ¿cuánto de este crecimiento se debe a una necesidad de proveer mejores servicios y cuánto se contamina con las prácticas clientelares? El actual momento político es fértil para que se desarrollen dos tipos de opiniones poco favorables de la democracia: la primera es la de los populistas como Juan Antonio Kast, que ve operadores en todos lados; podría terminar pronto en un discurso de que “se vayan todos”, muy peligroso para la democracia.

La segunda es la del “siempre ha sido así y no va a cambiar”, reforzado por “mejor uso mis redes para conseguir un empleo porque todos los hacen así”. Efectivamente, pueden surgir muchas conductas oportunistas en las cuales es difícil separar la paja (el clientelismo) del trigo (los funcionarios profesionales que hacen bien su trabajo). El punto, sin embargo, es que necesitamos Estado y buenos funcionarios, más aún hoy que sabemos que no hay desarrollo posible sin una eficiente modernización del Estado.

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