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[OPINIÓN] El Estado de Emergencia que no logró controlar el estallido en Chile

Por Claudia Heiss (@claudiaheiss)
Publicado en Agenda Pública de El País

Entre el 18 y el 22 de octubre, el presidente chileno Sebastián Piñera declaró el estado de excepción constitucional de emergencia a través de 18 decretos que definían las zonas afectadas a lo largo de casi todo el país. Es la primera vez que este mecanismo, que adquirió rango constitucional en 1980, se utiliza en democracia. El recurso a esta norma de excepción no ha contribuido a mantener el orden público, mientras que ha tenido el efecto de reprimir la protesta social con nefastas consecuencias para los derechos humanos de las y los chilenos.

El primer estado de emergencia se decretó el viernes 18 de octubre en Santiago, donde una semana antes estudiantes de Secundaria habían comenzado a desafiar el alza de la tarifa del tren subterráneo, el Metro de Santiago, saltando los torniquetes para evadir el pago del pasaje. A esta llamada se sumaron las caceroladas y bocinazos en las calles. El Gobierno rechazó revertir el alza del pasaje hasta que, el viernes 18, se produjo el estallido que sorprendió tanto por su seguimiento masivo como por la violencia inusitada que siguió a las protestas: incendios, saqueos y la destrucción de varias estaciones de Metro paralizaron la capital de Chile.

Esa noche, por primera vez desde la dictadura de Augusto Pinochet, un militar fue designado jefe de zona en estado de emergencia para asumir el mando de parte de la Región Metropolitana. Salieron los militares a las calles, con helicópteros sobrevolando la ciudad y se declaró el toque de queda nocturno.

Los saqueos y actos vandálicos no cesaron y comenzó una fuerte represión de la protesta social. A medida que se sucedían las declaratorias de estado de emergencia en más zonas del país, aumentaron las denuncias por violaciones de derechos humanos con resultado de muerte, tortura, violencia sexual y detenciones ilegales. A poco más de dos semanas de la declaración de estado de emergencia, la Cruz Roja cifra entre 2.000 y 2.500 los heridos por la fuerza pública en las protestas. Según el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), organismo autónomo del Estado, hay más de 150 personas con heridas oculares producto de perdigones y más de 4.000 habían sido detenidas a 1 de noviembre. El propio INDH ha presentado 179 acciones judiciales contra agentes del Estado, entre ellas cinco querellas por homicidio y 18 por violencia sexual.

La principal característica del estado de excepción constitucional de emergencia es que puede ser invocado por el presidente sin la autorización del Congreso, por un plazo máximo de 15 días. Renovaciones posteriores requieren de aprobación parlamentaria. Como contraparte a esta alta discrecionalidad, sus atribuciones son extremadamente limitadas. Sólo permite “restringir las libertades de locomoción y de reunión” (artículo 43 de la Constitución). Es evidente que las acciones de estos días exceden con creces esa atribución.

El estado de emergencia adquirió rango constitucional en la Constitución de 1980, aprobada durante la dictadura, a partir de una norma legal anterior que había sido usada para reprimir la protesta social. El texto innovó respecto de las cartas fundamentales de 1833 y 1925 al crear un subtítulo especial en el Capítulo IV sobre Gobierno, titulado Estados de excepción constitucional (artículos 39 a 45).

Este título establece cuatro categorías: estado de asamblea, para guerra externa; estado de sitio, para guerra interna o grave conmoción interior; estado de emergencia, para grave alteración del orden público o grave daño para la seguridad de la nación, y estado de catástrofe, para calamidad pública.

El único invocado recientemente había sido el de catástrofe, frente a desastres naturales como incendios y terremotos. A pesar de que no tiene connotación política, el nombramiento de un jefe militar de zona en estado de catástrofe generó conflictos entre la autoridad política local y el jefe de zona, poniendo de relieve un importante problema de precedencia de la autoridad y control civil democrático en el diseño del estado de excepción.

Según la carta fundamental reformada en 1989 y 2005, los estados de excepción permiten «afectar» derechos y garantías establecidos en la Constitución (artículo 39) y se rigen por una ley orgánica constitucional de rango supra-mayoritario, la LOC 18.415 de 1985, reformada en 1990. Los estados de excepción constitucional fueron reformados el 2005, acortando su duración y reduciendo la discrecionalidad presidencial a través del Congreso y los Tribunales de Justicia. Sin embargo, la L.O.C. 18.415 que los regula no ha sido actualizada en concordancia con esta reforma.

Durante el debate para la reforma de 2005, juristas de la Concertación de Partidos por la Democracia argumentaron que el estado de emergencia debía ser eliminado, ya que constituía una suerte de estado de sitio con menos facultades, que podría usarse con fines de represión social más que de preservación del orden. La discusión recuerda una afirmación de Norberto Bobbio: los gobernantes tienden a identificar la preservación del sistema político con su propia preservación en el poder.

La historia del estado de emergencia confirma esa perspectiva. La Constitución de 1925, al igual que su antecesora de 1833, contemplaba la delegación de facultades al presidente en casos de crisis a través de las leyes de facultades extraordinarias. Durante la vigencia de la Carta de 1925, las causales para delegar facultades se multiplicaron. En julio de 1942, bajo la Presidencia de Juan Antonio Ríos y en el marco de la Segunda Guerra Mundial, el Congreso delegó amplias facultades al presidente a través de la ley 7.200. Esta norma creó las “zonas en estado de emergencia”, que podían ser declaradas en caso de amenaza de invasión externa o actos de sabotaje contra la seguridad nacional. Tenían una duración máxima de seis meses, la misma que mantuvo luego la Constitución de 1980 hasta su reforma, y permitían restringir las libertades individuales.

En su libro La guerra fría chilena (Random House 2008), Carlos Huneeus detalla el uso y abuso político de esta norma por parte del presidente González Videla, quien recurrió a la ley 7.200 para reprimir huelgas de mineros del carbón en Lota y Coronel durante el año 1947. Frente a los reparos de parlamentarios socialistas, el presidente señaló que no se trataba de una huelga por las malas condiciones de vida, sino de una conspiración comunista para desestabilizar al Gobierno.

Huneeus apunta a los efectos de largo plazo que ha tenido en la historia política el uso de zonas en estado de emergencia, las que dieron el control a jefes militares. En 1947, el capitán del Ejército Augusto Pinochet participó en el arresto y traslado de trabajadores de la salitrera de Humberstone al campo de detención de Pisagua y se arrestó a militantes comunistas. En 1948, González Videla declaró estado de emergencia en el sur del país por huelgas del carbón en Schwager. En agosto de 1949, el mismo declaró siete provincias y 21 departamentos en estado de emergencia (la mayor parte del país) para suprimir movilizaciones originadas por un encarecimiento del transporte público. Aunque las protestas obedecían principalmente a la crisis económica y al aumento de la inflación, el Gobierno culpó a los comunistas de desestabilizarlo.

La historia del estado de emergencia puede arrojar luz sobre su uso en el actual contexto de estallido social en el país. Los hechos de las últimas semanas en Chile muestran la necesidad de revisar los estados de excepción constitucional, en especial el de emergencia, así como de actualizar la ley orgánica que los regula en función de los principios de control de la autoridad y proporcionalidad.

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