El siguiente estudio muestra cómo desde 1990 a 2018, la industria de pensiones en Chile logró construir y acumular poder empresarial, a tal nivel, que terminó por controlar la agenda en materia de políticas públicas favoreciendo mantener el status quo; incluso cuando las encuestas de opinión pública, desde el 2000, fueron evidenciando el rechazo de la ciudadanía al sistema de capitalización individual. La puerta giratoria y las amenazas a la destrucción de la economía explican en parte la configuración y mantención de este poder. Los resultados de esta investigación se encuentran en el artículo How to Build and Wield Business Power: The Political Economy of Pension Regulation in Chile, 1990–2018, publicado en la revista Latin American Politics and Society, por los politólogos Antoine Maillet, profesor asistente del Instituto de Asuntos Públicos (INAP) de la Universidad de Chile e investigador COES, y Tomás Bril-Mascarenhas, profesor asistente de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM).
El enfoque temporal de este estudio ayuda a entender el mecanismo causal que conecta el poder empresarial con los resultados en política pública. A partir de archivos de prensa y entrevistas con actores claves del sector público y privado, los politólogos dan cuenta de cómo la industria de pensiones, alcanzó a construir y expandir su poder económico, de un modo “invisible”. Así, cuando vieron amenazados sus intereses comerciales, tenían el espacio ya pavimentando para ejecutar estrategias de control, mantenerse en el poder y cuidar el status quo durante los últimos casi 30 años. Según el estudio “(…) la poderosa industria de pensiones privadas disfrutaron la ventaja de jugar el juego regulatorio sin una oposición significativa de ningún actor del sector popular bien organizado que pudiera contrarrestar su influencia”. Si bien reconoce que en la década de los 90 surgieron propuestas de las organizaciones de la sociedad civil y de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), señala que no fueron lo suficientemente fuertes para instalarse.
Para Maillet, la construcción del poder empresarial se expresa fundamentalmente a partir de la puerta giratoria, donde ex autoridades o funcionarios públicos migraron al sector privado ejerciendo cargos directivos en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), como ya lo han hecho 9 ministros y 3 cargos públicos de alto nivel. “Nosotros pensamos que esto termina configurando una especie de oportunidades que hace que las autoridades públicas no cuestionen mucho el modelo: saben que tienen un actuar dentro de la ley, pero no van a ir más allá, porque también saben que se les van a abrir oportunidades a futuro, y eso condiciona sus decisiones en el momento en que están siendo una autoridad pública”. En ese sentido, “tienen la capacidad de controlar agenda, de limitar el policy space (espacio de las políticas públicas), para que ciertos temas no entren en la discusión”, y explica que así lograron dejar fuera de debate el sistema de pensiones estatal, propuesto por Bachelet en su segundo mandato.
La construcción del poder se puede analizar desde el “poder instrumental” y desde el “poder estructural”. El poder instrumental refiere a las tácticas que ocupan los sectores empresariales para influenciar directamente en los prestadores. “Las AFP actúan ocupando el poder construido (…) esto es, ejercer directamente una influencia con el propósito de tener o modificar decisiones políticas inmediatas. En el lenguaje más común de la política, el poder instrumental es el lobby y la comunicación estratégica”, explica el investigador COES. En cambio, el poder estructural es más difuso, puesto que no hay una acción concreta para aplicarlo. Se expresa, por ejemplo, cuando sus representantes aparecen en los medios de comunicación con declaraciones como: “si tocan a las AFP la economía va a colapsar”, o “las AFP son un pilar fundamental para el desarrollo económico y la creación del empleo”, creando esta sensación de amenaza hacia los actores públicos, quienes dicen: “quizás, es mejor esperar porque vamos a tener muchos problemas”, señala.
Durante el período postautoritario los fondos de pensiones de gestión privada acumularon gran parte de su capital económico. En 1990, administraban activos financieros que equivalían al 23% del PIB y en 2014 esta cifra alcanzaba el 70%, convirtiéndose en una gran fuente de liquidez para los bancos. Varios economistas de la Concertación apoyaron el sistema de capitalización privada argumentando su efecto positivo en la expansión de la economía. Si bien, Maillet reconoce que hubo cambios y modificaciones al sistema de pensiones durante la Concertación, donde destaca el “pilar de solidaridad” estatal propuesto en el primer mandato de Bachelet, asegura que la coalición no logró hacer cambios significativos, pues no cambió el modelo.
En la primera administración de Piñera, las AFP no enfrentaron desafíos impulsados por el Estado; sin embargo, el movimiento estudiantil de 2011 jugó un rol muy importante contrarrestando el poder empresarial chileno y cuestionando cómo los gobiernos de la Concertación mantuvieron los legados políticos de Pinochet. “Si bien el movimiento estudiantil no hablaba directamente de pensiones, generó un choque en toda la discusión de políticas públicas en Chile, y eso fue central para abrir el círculo de expertos. No + AFP posicionó demandas contra el sistema de pensiones y, gracias a ese trabajo, hoy en día las pensiones estén encabezando las demandas del termómetro social. Lograron que se pueda hablar de solidaridad sin que sea algo completamente descartado. Su efectividad ha sido, justamente, lograr contrarrestar el fuerte poder empresarial que se había instalado. El poder empresarial que describimos, se da también por no tener un poder que lo confronte directamente”, explica Maillet.
Por último, el politólogo considera viable un sistema de ahorro colectivo administrado por el Estado, donde destaca la propuesta de No + AFP sustentada principalmente por el trabajo de la Fundación Sol. Para él, hay que crear un sistema de seguro solidario, horizontal e intergeneracional: “la solidaridad se da de esta forma. No puede haber solidaridad sin que algunos paguen más, esa es la lógica”. A su parecer, la propuesta del gobierno no ha sido suficiente, “el actual movimiento demuestra que la demanda está súper instalada y que es transversal. Es una urgencia social fundamental y la movilización no va a cesar mientras no se resuelva”.
Bril-Mascarenhas, T., & Maillet, A. (2019). How to Build and Wield Business Power: The Political Economy of Pension Regulation in Chile, 1990–2018. Latin American Politics and Society, 61(1), 101-125.
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